1. Introducción
Con fecha 15 de enero del 2013 se promulgó la Ley Nº
29981 (en adelante Ley), que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización
Laboral y realiza modificaciones sustanciales en la Ley General de Inspecciones
y en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
La presente Ley aporta nuevos cambios en el Sistema
Nacional de Inspecciones como es la creación de un ente especializado
que va asumir toda la carga en materia de inspecciones: la Superintendencia
Nacional de Fiscalización Laboral, lo que va a permitir un uso eficiente de los
recursos y –se espera- la contratación de
más inspectores
ya que el Ministerio de Trabajo carecía del personal suficiente
para realizar las labores inspectivas y sancionar los incumplimientos a la
normativa laboral. Asimismo, establece la creación del primer Tribunal de
Fiscalización Laboral (en adelante TFL), que tendrá la facultad de emitir
resoluciones con carácter de precedente vinculante en la materia de su
competencia, en ese sentido permitirá que existan uniformización y
predictibilidad en los criterios de las decisiones administrativas en materia
de inspección laboral, evitando posibles arbitrariedades.
Sin embargo, una de las modificaciones en la materia ha
captado la atención, y la “alerta” de los empleadores del Sector Privado, que
se han pronunciado rechazando sustancialmente el incremento de las multas
laborales ante una infracción laboral,
pese a que en opinión de distinguidos laboralistas la
presente norma constituye el avance hacia la formalización laboral.
2. ¿Qué es la SUNAFIL?
La SUNAFIL o Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en
adelante Sunafil), es la autoridad central del Sistema de Inspección del
Trabajo,
siendo el ente rector del Sistema que tiene como facultad establecer las normas
y procedimiento para asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en
materia de su competencia, asimismo, debiendo garantizar el funcionamiento del
Sistema con la participación de los gobiernos regionales y de otras entidades
del Estado,
según corresponda.
En ese sentido, la SUNAFIL se constituye como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (en
adelante MTPE), cuya responsabilidad es promover, supervisar y fiscalizar el
cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud
en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y
proponer la emisión de normas sobre dichas materias.
Asimismo, la Sunafil tiene la facultad de imponer
las sanciones establecidas en materia sociolaboral, así como en las normas
específicas cuya fiscalización le corresponde.
Otras de las atribuciones de la Sunafil, es que cuenta con competencia
en el ámbito nacional para efectuar procedimientos de ejecución coactiva
respecto de las sanciones pecuniarias impuestas en el marco de sus competencias.
2.1. De la Estructura Orgánica de la Sunafil
La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, para el
cumplimiento de sus fines, cuenta con la estructura orgánica básica siguiente:
- Alta dirección: Consejo Directivo y Superintendente.
- Tribunal de Fiscalización Laboral.
- Órganos de línea.
- Órganos de apoyo.
- Órganos desconcentrados.
La estructura detallada de su organización y funciones se establecerá en
el reglamento de organización y funciones que se apruebe en el
plazo señalado por la presente Ley.
2.2. Ámbito de competencia
Debemos señalar que la Sunafil cumple el rol de autoridad central y ente
rector del Sistema de Inspección del Trabajo, de conformidad con las políticas
y planes nacionales y sectoriales, así como con las políticas institucionales y
los lineamientos técnicos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
a. Competencia Territorial
La Sunafil desarrolla y ejecuta todas las funciones y competencias
establecidas en el artículo 3º de la Ley 28806, Ley General de
Inspección del Trabajo, en el ámbito nacional.
2.3. ¿Y dónde quedan las labores de los Gobiernos Regionales?
Los gobiernos regionales, en el marco de las funciones establecidas en
el artículo 48º, literal f), de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, desarrollan y ejecutan, dentro de su respectivo ámbito territorial,
todas las funciones y competencias señaladas en el artículo 3º de la Ley 28806,
Ley General de Inspección del Trabajo, con relación a las MICROEMPRESAS, sean
formales o informales.
Cabe
mencionar que la presente Ley modifica el literal f) del
artículo 48º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que inicialmente
otorgaba a los Gobiernos Regionales competencia para inspeccionar tanto a
microempresas, como pequeñas empresas, pero a partir de la presente Ley, los
Gobiernos Regionales tendrá competencia sólo para inspeccionar a Microempresas. Dicha modificatoria entra en vigencia desde
la aprobación del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil,
conforme lo dispone la Sétima Disposición Complementaria Final de la Ley.
Asimismo, la competencia de los Gobiernos Regionales, deberá adecuarse a
lo que defina el Reglamento de la Ley, en concordancia con las políticas y
planes nacionales y sectoriales, así como con las normas que emita el ente rector
del sistema funcional.
a. Con la modificación de la competencia de los Gobiernos Regionales, ¿cuál
será la situación de los Expedientes en Trámite?
La Ley señala que en
el plazo mencionado en la Primera Disposición Complementaria Final, debe transferirse a la
Sunafil el acervo documentario de
los expedientes de inspección en trámite ante los gobiernos regionales que, de
acuerdo a la presente Ley, son de competencia de la Superintendencia, que
conforme lo señalamos será lo que corresponda a los expedientes de inspección
de la pequeña empresa.
Sin embargo, los expedientes administrativos sancionadores de inspección
a cargo de las direcciones o gerencias regionales de trabajo y promoción del
empleo de los gobiernos regionales continúan con el trámite respectivo
hasta su culminación, de acuerdo a las disposiciones de la Ley 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo.
b. Los Gobiernos Regionales y su ubicación dentro de la Estructura Orgánica
del Sistema de Inspección
De acuerdo a la anterior Estructura Orgánica del
Sistema de Inspección, este se encontraba conformado por la Autoridad Central del Sistema de Inspección –o Dirección
Nacional de Inspección del Trabajo- y por Inspecciones Regionales de Trabajo,
sin embargo, la nueva Estructura Orgánica del Sistema de Inspección, sufre una modificación
sustancial, en tanto el ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo es la
Sunafil, conforme se detalla en el siguiente esquema:
- La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) es el
ente rector y la autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo de
acuerdo al Convenio 81 de la Organización Internacional del Trabajo.
- Las unidades orgánicas de los gobiernos regionales que dependen
funcional y técnicamente de dicha autoridad central en materia de inspección
del trabajo.
De acuerdo a la presente Estructura, la Sunafil ejerce la competencia
sancionadora y aplica las sanciones económicas que correspondan, de acuerdo a
su competencia. Es primera y segunda instancia en los procedimientos sancionadores.
Mientras que los gobiernos regionales, por intermedio de los órganos
competentes en materia inspectiva y de acuerdo a su competencia, son primera y
segunda instancia en los procedimientos sancionadores.
La modificación de la estructura resulta relevante en tanto que con la
nueva Estructura Orgánica y el
establecimiento del TFL se espera que se ejerza un criterio único a nivel nacional, en tanto que los
Gobiernos Regionales
no tendrán la autonomía
que la norma les otorgaban anteriormente, en tanto con la entrada en vigencia
de la Ley dependerán de la Sunafil.
2.4. Funciones de la SUNAFIL
Son funciones que corresponde a la Sunafil:
- Supervisar el cumplimiento de la normativa sociolaboral, ejecutando las
funciones de fiscalización dentro del ámbito de su competencia.
- Aprobar las políticas institucionales en materia de inspección del
trabajo, en concordancia con las políticas nacionales y sectoriales.
- Formular y proponer las disposiciones normativas de su competencia.
- Vigilar y exigir el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias,
convencionales y las condiciones contractuales, en el orden sociolaboral, que
se refieran al régimen de común aplicación o a regímenes especiales.
- Imponer las sanciones legalmente establecidas por el incumplimiento de
las normas sociolaborales, en el ámbito de su competencia.
- Fomentar y brindar apoyo para la realización de actividades de promoción
de las normas sociolaborales, así como para el desarrollo de las funciones inspectivas
de orientación y asistencia técnica de los gobiernos regionales.
- Prestar orientación y asistencia técnica especializada dentro de su
ámbito de competencia.
- Ejercer la facultad de ejecución coactiva, respecto de las sanciones
impuestas en el ejercicio de sus competencias.
- Vigilar y exigir el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias,
convencionales y las condiciones contractuales en el régimen laboral privado,
en el orden sociolaboral.
- En caso de los trabajadores que prestan servicios en entidades públicas
sujetas al régimen laboral de la actividad privada, la Sunafil coordina con la
Autoridad Nacional del Servicio Civil.
- Suscribir convenios de gestión con los gobiernos regionales en materia
de su competencia.
- Otras funciones que le señala la ley o que le son encomendadas por el
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo dentro de su ámbito de
competencia.
2.5. ¿Cuáles son los recursos con los que contará el SUNAFIL?
Los recursos con los que cuenta la Sunafil, de acuerdo al artículo 21° de
la Ley, son los siguientes:
- Los que le asigne la ley anual de presupuesto del sector público.
- Los ingresos recaudados a consecuencia del cumplimiento de sus
funciones.
- Los provenientes de la cooperación técnica internacional no reembolsable, de conformidad con la
normativa vigente.
- Los demás recursos que se le asigne.
Los recursos que provengan del cumplimiento de sus funciones se
encuentran bajo la normativa presupuestal vigente y se aplican prioritariamente
al fortalecimiento de las actividades de promoción, difusión, capacitación,
asistencia técnica, investigación, entre otras, vinculadas al óptimo
ejercicio de las funciones de la Sunafil y del sistema funcional a su cargo. Asimismo,
no menos del 30% de los recursos son destinados al fortalecimiento de las
actividades inspectivas, al desarrollo de la infraestructura necesaria y
al óptimo desempeño de las funciones bajo responsabilidad de los gobiernos
regionales.
3. El Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano
resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su
competencia. Por lo tanto, el TFL resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre
todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga
recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecerán en el
reglamento.
El
pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el TFL, según
corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.
En ese sentido, el TFL constituye última instancia administrativa en los
casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del
recurso de revisión. Asimismo, expide resoluciones que constituyen precedentes de
observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general
el sentido de la legislación bajo su competencia.
Respecto a la conformación del Tribunal, el mismo estará integrado por 3
vocales designados mediante
resolución suprema, refrendada por el Ministro de Trabajo y Promoción del
Empleo, los cuales son elegidos mediante concurso público.
Asimismo, se prevé la creación de salas adicionales, cuya sede y
jurisdicción requiere de la autorización mediante decreto supremo.
4. Modificaciones a la Ley General de Inspección
Por medio de las Disposiciones Complementarias Modificatorias se
realizan modificaciones en determinados artículos de la Ley General de
Inspección, de los cuales se comentaran los más relevantes a nuestra opinión.
4.1. Funciones de la inspección del trabajo
Se
realiza una modificación sustancial en el inciso f) –incorporándose asimismo un
inciso dentro del mismo- del artículo 3° de la Ley N° 28806, que regula las
finalidades de la inspección en cuanto a la vigilancia y exigencia del
cumplimiento de normas legales. El texto del inciso modificado señalaba lo
siguiente:
“Las
finalidades de la inspección son las siguientes:
1. De vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas
legales, reglamentarias, convencionales y condiciones contractuales, en el
orden sociolaboral, ya se refieran al régimen de común aplicación o a los
regímenes especiales:
f.1) Normas referidas al sistema nacional de pensiones y al
régimen de prestaciones de salud, en cuanto no correspondan a recaudación,
fiscalización y cobranza, las mismas que estarán a cargo de la entidad
correspondiente”. (Subrayado
nuestro)
Con la
modificación del inciso en mención, el texto será el siguiente:
“Las
finalidades de la inspección son las siguientes:
1. De vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas
legales, reglamentarias, convencionales y condiciones contractuales, en el
orden sociolaboral, ya se refieran al régimen de común aplicación o a los
regímenes especiales:
f.1)
Normas referidas al sistema nacional de pensiones, al sistema privado de
pensiones y al régimen de prestaciones de salud.
f.2)
Normas referidas al Sistema Privado de Pensiones.”
En
la presente modificación, da a entender que la finalidad de inspección respecto
al cumplimiento de normas sociolaborales, no se encuentra restringida en aquello que corresponda al cumplimiento de
las normas de recaudación, fiscalización y cobranza del sistema nacional de
pensiones y al régimen de prestaciones de salud.
4.2. Atribución de competencias sancionadoras
Mediante
la modificación del artículo 41° de la Ley N° 28806, se señala que la Sunafil
ejerce la competencia sancionadora y aplica las sanciones económicas que
correspondan, de acuerdo a su competencia. Asimismo, la Sunafil es primera y
segunda instancia en los procedimientos sancionadores.
Mientras
que los gobiernos regionales, por intermedio de los órganos competentes en
materia inspectiva y de acuerdo a su competencia, son primera y segunda
instancia en los procedimientos sancionadores.
4.3. Principios generales
Con la modificación del artículo 18°, se modifica la
anterior Estructura Orgánica del Sistema de Inspección,
centralizando el
Sistema de Inspección del Trabajo, teniendo como único ente rector a la
Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, conforme se desprende del
artículo:
“El
Sistema de Inspección del Trabajo se organiza con sujeción a los principios de
sistema único, polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y
funcional directa de la Autoridad Central de la Inspección del Trabajo.
La
implementación de la organización territorial de la Inspección del Trabajo se
llevará a cabo de acuerdo con las disposiciones de la Autoridad Central del
Sistema, la que debe respetar el principio de especialización, así como la
unidad de función y de actuaciones inspectivas”.
4.4. Infracciones en materia de seguridad social
La modificación del artículo 35° de la Ley N° 28806,
en mi opinión, es sobretodo aclaratoria de las infracciones que podrían cometer
los empleadores en materia de seguridad social, al disponer lo siguiente:
“(…) En
particular, tratándose del Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado
de Administración de Fondos de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo
054-97-EF y la Ley 29903, Ley de Reforma del Sistema Privado de Pensiones, y
demás normas modificatorias, constituyen infracciones en materia de seguridad
social el incumplimiento de las obligaciones a cargo del empleador establecidas
en las normas legales y reglamentarias aplicables, incluyendo sin carácter limitativo
la falta de declaración, la falta de pago o la declaración o el pago
inoportunos o defectuosos de los aportes previsionales”. (Subrayado
nuestro)
En ese
sentido, será sancionable, tanto el no declarar oportuna y correctamente los
aportes previsionales de los trabajadores, como el no pagar, o pagar fuera de
plazo, o pagar de forma defectuosa dichos aportes.
4.5. Medios de impugnación
Con el establecimiento del TFL, ya no se cuenta con un
único medio de impugnación,
sino que la modificación del artículo 49° de la Ley N° 28806, se plantean otros
medios de impugnación:
a)
Recurso de apelación: se
interpone contra la resolución que pone fin al procedimiento administrativo
dentro del tercer día hábil posterior a su notificación.
b)
Recurso de revisión: es de
carácter excepcional, se interpone dentro del quinto día hábil de resuelto el
procedimiento en segunda instancia, y solo se sustenta en las causales
establecidas en el reglamento.
Contra el
auto que declara inadmisible o improcedente alguno de los recursos se puede
interponer queja por denegatoria dentro del segundo día hábil de notificado.
4.6. Incremento de las MULTAS LABORALES
La
crítica
a la Ley en mención se ha dirigido, en especial, al incremento de las multas
laborales
INCREMENTO
DE LAS MULTAS LABORALES
|
Tipo de Infracción
|
Cuantia Maxima - ANTERIOR
|
Cuantia Maxima –
ACTUAL
|
Infracción Leve
|
Hasta 5
UIT
|
50 UIT
|
Infracción Grave
|
Hasta 10 UIT
|
100 UIT
|
Infracción Muy Grave
|
Hasta
20 UIT
|
|
La multa
máxima por el total de infracciones detectadas no podrá superar las 300 UIT vigentes en el año en que
se constató la falta.
La
sanción que se imponga por las infracciones que se detecten a las empresas
calificadas como micro o pequeñas empresas conforme a ley se reduce en un 50%,
aspecto que no ha sido modificado y se mantiene.
5. De la entrada en vigencia de la Ley Nº 29981
La regulación de la entrada en vigencia de la Ley Nº
29981 resulta poco clara y en cierta medida confusa, a continuación
desarrollaremos nuestra apreciación al respecto.
De acuerdo a la Sétima Disposición Complementaria Final
la presente Ley entra
en vigencia
a partir de la aprobación del Reglamento de Organización y Funciones de la
Sunafil. Dicha disposición pasaría inadvertida sino fuera que la Primera Disposición
Complementaria Transitoria señala textualmente lo siguiente:
“El Reglamento de Organización y Funciones (ROF) y demás instrumentos de
gestión de la Sunafil son aprobados en un plazo no mayor de ciento veinte
días hábiles posteriores a la vigencia de la presente Ley”. (Subrayado
nuestro)
En ese sentido, si para la entrada en vigencia de la Ley se requiere de la
aprobación del “Reglamento de Organización y Funciones”, y éste a su vez sólo será
aprobado en un plazo no mayor de 120 días posteriores a la vigencia de la Ley;
que podemos interpretar al respecto ¿Qué la Ley no entrará en vigencia hasta
que se apruebe el ROF y éste a su vez requiere de la vigencia de la Ley para ser aprobado?: ¡esto
resulta un contrasentido!
Y para culminar, la Octava Disposición Complementaria Final señala que: “El Poder Ejecutivo aprueba el
Reglamento y las normas complementarias en un plazo no mayor de sesenta días
hábiles a partir del inicio de su vigencia”, como se puede ver no señala desde
la vigencia de que norma debe considerarse para el plazo estipulado, por lo que podría entenderse que el Reglamento deberá
aprobarse en un plazo no mayor de 60 días hábiles a partir de la vigencia de la
Ley.
Por lo tanto, debemos señalar que corresponde a los responsables de la presente norma precisar desde
que momento se encuentra vigente la presente Ley, ya sea ello a través de un Fe de erratas.
Al respecto Fernando Súarez señala que “[l]os convenios disponen que el
número de inspectores de trabajo debe ser suficiente para garantizar el
cumplimiento efectivo de las funciones del servicio de inspección”, en SUAREZ GONZALEZ, “La
inspección de Trabajo”, pág. 794, en BUEN LOZANO y MORGADO VALENZUELA
(coord.), Instituciones de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, [en línea], México, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
1997, [citado 21-01-2013],
Serie Estudios Doctrinales, (Núm. 188), Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/139/45.pdf, ISBN 968-36-6126-2.
Debe tenerse en
cuenta que en junio del 2012, el número de inspectores de trabajo a nivel
nacional era de 421, según lo declaro el entonces Ministro de Trabajo, José
Villena. Disponible en: http://www.mintra.gob.pe/mostrarNoticias.php?codNoticia=3742, citado el 21-01-2013. Y sin menoscabar ello, existen regiones como Cajamarca,
Huánuco, Junin, Amazonas y Ucayalí que no cuenta con inspectores de trabajo,
por lo que la desprotección de los derechos laborales de los trabajadores de
dichas zonas es más latente.
Ello de acuerdo a lo
dispuesto en la Ley 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, normas
modificatorias y complementarias.
Corresponde a la Inspección del Trabajo el
ejercicio de la función de inspección y de aquellas otras competencias que le
encomiende el Ordenamiento Jurídico Sociolaboral, cuyo ejercicio no podrá
limitar el efectivo cumplimiento de la función de inspección, ni perjudicar la
autoridad e imparcialidad de los inspectores del trabajo.
En opinión del Dr.
De Las Casas, el otorgamiento de facultades para la inspección laboral obedecia
a la “regionalización
porque los ministerios transfirieron sus funciones a los gobiernos regionales,
lo que empezó a generar disparidad de criterios e ineficiencia en el
cumplimiento de la fiscalización por falta de recursos, capital humano y/o
inexperiencia”, en “Sunafil permitirá uniformizar los criterios de
fiscalización laboral”, disponible en http://gestion.pe/economia/orlando-casas-sunafil-permitira-uniformizar-criterios-fiscalizacion-laboral-2056596, citado el
21-01-2013.
Los vocales del TFL
permanecen en el cargo durante 3 años, renovables por un período adicional,
debiendo permanecer en el cargo hasta que los nuevos integrantes hayan sido
nombrados.
Se modifican los
artículos 3º, 13º, 18º, 19º, 35º, 39º, 41º y 49º de la Ley Nº 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo.
Es necesario precisar que tales Disposiciones
Complementarias Modificatorias entran en vigencia a partir de la
aprobación del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil.